La organización y división territorial de España (Parte II)

Del Reformismo borbónico a la España de las autonomías

El cambio de dinastía en la monarquía hispánica fue fruto del conflicto tras el fin de la dinastía de los Habsburgo españoles en la guerra de sucesión, en la que había una clara disputa a la que no fueron ajenas, ni la corona de Castilla, ni la corona de Aragón, ya que el centralismo absolutista borbónico se contraponía al absolutismo de la casa Habsburgo de carácter polisinodial. Esta situación puso a los reinos de la corona de Aragón del lado del archiduque Carlos de Austria y en contra de Felipe de Anjou de la casa Borbón.

El triunfo de Felipe V, tras 12 años de conflicto en la guerra de sucesión, supuso la pérdida de las propiedades europeas ligadas a la monarquía hispánica e internamente supuso la iniciación del proceso de centralización política propia del absolutismo borbónico francés. Una situación que aprovechó, alegando el derecho de conquista, para implantar los decretos de nueva planta. En el decreto de 1711 constaba por el rey, que  declaraba “abolidos y derogados todos los referidos fueros, privilegios, práctica y costumbre hasta aquí observados en los referidos reinos de Aragón y Valencia”. Y prosigue: “siendo mi voluntad que éstos se reduzcan a las leyes de Castilla, y al uso, práctica y forma de gobierno que se tiene y ha tenido en ella y en sus tribunales sin diferencia alguna en nada”. En 1711 se impone en Aragón el Decreto de Nueva Planta, en 1715 en Mallorca, en 1716 en Cataluña. Significaron la pérdida de los fueros y la personalidad jurídica de la corona de Aragón, la supresión de las instituciones políticas y jurídicas propias para adoptar la legislación y la administración, según las leyes del Reino De Castilla, y de esta forma, se iniciaría la reforma administrativa  de centralización borbónica. La creación de las intendencias.

Así, a raíz de la promulgación de los decretos, desaparecen las instituciones tradicionales y los fueros de los reinos. Posteriormente en 1717 se intentan suprimir las aduanas internas, pero la rebelión en el País Vasco lo impide, por lo que las fronteras volverán al interior. Fue Juan Bautista Orry, después de realizar un análisis preliminar, quien finalmente recomendó entre otras medidas, la aplicación del régimen de intendencias en España, de esta manera fue introducido en España y en la América hispana por Felipe V, el intendente, funcionario que ejerce sus competencias sobre un determinado territorio. Designado y dependiente del rey, sus funciones fueron evolucionando. En 1718, con la Ordenanza de Intendentes de ejército y provincia1​ de 4 de julio de aquel año, se convierten en intendente de ejército y provincia, que en ocasiones actuaron solo en el ámbito civil como intendente de provincia. Se puede decir que tenía amplios poderes y como misión, además de la recaudación de tributos y la dinamización económica; a través del control de las autoridades locales, el cuidado de las reales fábricas, el impulso del desarrollo de la agricultura y la ganadería, la realización de mapas y censos, el mantenimiento del urbanismo, etc., estas reformas supusieron, sin duda un importante paso a la centralización del reino.

En 1749, el rey Fernando VI reordenó el sistema con una intendencia por provincia, junto con el corregimiento de la capital (cargos que volvieron a separarse en 1766). La característica de las provincias e intendencias en este siglo se resumen en dos: desigualdad de tamaños e irregularidades en los límites. Hay provincias enormes como son las de la Corona de Aragón, Cuenca, La Mancha, Toledo, Burgos, León, Galicia, Extremadura, Sevilla, Granada y Murcia en un extremo. Enfrente estaban las pequeñas provincias Vascongadas, las de Nuevas Poblaciones y las provincias castellanas de Madrid, Palencia, Toro y Zamora.

A finales del siglo XVIII la España peninsular cuenta con cuatro territorios forales, 21 provincias correspondientes al resto de la Corona de Castilla y tres correspondientes al resto de los reinos en la Corona de Aragón. Esto suma, en total, 28 provincias. Posteriormente en 1799, Miguel Cayetano Soler como superintendente de Hacienda propondrá la creación de otras seis provincias para equiparar la extensión de todas. Así, se crearon las provincias marítimas de Alicante, segregada de Valencia), Asturias, segregada de León, Cádiz segregada de Sevilla, Málaga segregada de Granada y Santander segregada de Burgos, éstas perduran en la actualidad. Se creó la provincia de Cartagena, segregada de Murcia), que no prosperó en el tiempo. En 1804, Godoy crea la provincia de Sanlúcar de Barrameda, con partidos judiciales provenientes de Sevilla, sin continuidad histórica.

            Con la entrada en la edad Contemporánea y la llegada del siglo XIX, trajo las convulsiones de las guerras Napoleónicas y la ocupación de la península Ibérica por las tropas francesas. No por ello debe pasar por alto el proyecto de armonización territorial del estatuto de Bayona, donde se quería transmitir la imagen de un nuevo Estado, racional y armónico, sin condicionantes históricos. En definitiva, Napoleón ansiaba la homogeneización político-cultural en la península, conforme a los otros territorios de la órbita imperial. Mediante el Estatuto de Bayona de 1808 fija implícitamente las directrices que ha de seguir la reorganización territorial. Establecía que la representación española -colonias aparte- en Cortes era de 40 diputados. Uno por Baleares, otro por canarias y 38 diputados para la península. Los diputados se elegían con un umbral de unos 300.000 habitantes. Por lo tanto, la división más lógica sería la que dividiera la península en 38 departamentos con similar cifra de población. Esto hacía necesario una profunda separación con el modelo territorial anterior. Son muy importantes por su influencia a posteriori, los siguientes proyectos.

            En 1808 se le encargó a Francisco Amorós el proyecto de organización en departamentos. El bando afrancesado, veía la resistencia al dominio napoleónico un fenómeno eminentemente provincial. De ahí, la necesidad de una división en departamentos y reducir las expresiones del particularismo en las provincias. El proyecto de Amorós presenta los departamentos designados por sus capitales, con algunas modificaciones. Suprime las antiguas capitales de Ávila, Guadalajara y Palencia, confirma las capitales marítimas de Alicante, Asturias, Málaga y Santander, modifica la capital de Cádiz a Jerez y  procede a unificar las tres provincias vascas en una sola con capital en Vitoria; finalmente, de las antiguas provincias a Galicia se reparten entre Santiago, Lugo, Orense y Tuy; Extremadura entre Badajoz y Plasencia, crea el departamento de La Rioja. Denomina capitales en la Corona de Aragón a Huesca, Segorbe, Solsona y Tortosa.

El siguiente proyecto es el de José María Lanz, elabora la propuesta a partir del proyecto de Amorós, eso sí manteniendo el número de departamentos (prefecturas) en la cifra de 38. Presenta novedades en Cataluña donde sustituye capitalidades: Solsona por Lérida y Tortosa por Tarragona o Reus y se crea un departamento en Gerona. Modifica la capitalidad de Segorbe por Teruel; en Extremadura cambian las capitales: Cáceres por Plasencia y Mérida por Badajoz. Suprime los departamentos de Logroño, Segovia y Zamora creándose los de Ciudad Rodrigo, Guadalajara y Palencia. En Andalucía cambia la capitalidad de Jaén a La Carolina y de Jerez de la Frontera a El Puerto de Santa María, en Galicia de Santiago de Compostela a La Coruña, y la de León a Astorga, y en el país Vasco de Vitoria a Bilbao.

Tras la efímera vida del reinado de José Napoleón, y paralelo a los últimos de su reinado durante la vigencia de la obra legislativa las Cortes de y la Constitución de 1812, entre los diputados de las Cortes también se creían en la necesidad de organizar el modelo para una racionalización del Estado. Los nuevos aires del liberalismo flotaban en el ambiente y bajo este influjo, una organización del Estado se hacía absolutamente necesaria.

            Los proyectos afrancesados supusieron un efecto impulsor para superar  la anticuada estructura provincial, ya que los nuevos mapas de prefecturas traían la imagen de modernidad y racionalidad, sin enclaves, ni límites irregulares, con el uso de líneas rectas, de accidentes naturales. Además, alertó a las élites de las ciudades para que lucharan por las capitalidades provinciales, ya que se veía como un proyecto que mejoraría los servicios, daría una mayor área de influencia y una dinamización económica. Por todo ello, la división provincial alcanzó el rango de precepto constitucional.

            La Constitución de Cádiz de 1812 menciona los territorios y reinos históricos. Aragón, Asturias, Castilla la Vieja, Castilla la Nueva, Cataluña, Córdoba, Extremadura, Galicia, Granada, Jaén, León, Málaga, Murcia, Navarra, Provincias Vascongadas, Sevilla, Valencia y las islas Baleares y Canarias, así como las posesiones de África, América y Filipinas. Sin embargo, al concepto de provincias del Antiguo Régimen, donde se basaban en los órganos de gestión económica, la Constitución de Cádiz le va proporcionar a la provincia un sentido político, basado en dos instituciones: la Diputación y el Gobernador. Cada uno tiene sus funciones. Es un modelo de autonomía y centralización, reflejo del sentir de la época, pues había diputados de posición centralista y otros autonomistas. Una controversia se resuelta a favor de los provincialistas, al ponerse en práctica las diputaciones. La representación de cada provincia -circunscripción- en Cortes sería proporcional a la población, según el censo más reciente, de 1797.

            Si bien la Carta Magna dejaba por determinar las provincias constitucionales, la primera propuesta para esta determinación se aportó el mismo 1812, y fue elaborada por Antonio Ranz y José Espiga y puso de manifiesto que centralismo y división provincial no eran lo mismo. Esta propuesta era partidaria de reducir el margen de actuaciones de las diputaciones, tendía a una agrupación provincial (o “regional”) en entidades administrativas mayores, preservando los antiguos grandes reinos. El patrón de referencia era el tomar como base las entidades más extensas y pobladas e igualar por arriba. Esta división despierta críticas, en especial de los diputados de las provincias que se extinguen.

            En 1813, el fin del reinado de José I, proporcionó a las Cortes el momento de comenzar a realizar la división provincial, de forma que la Regencia encargó al marino, cosmógrafo y geodesta Felipe Bauzá un proyecto de división territorial. Le proporcionó una estructura jerárquica administrativa entre provincias como de primera, de segunda y de tercera, intentando combinar los reinos tradicionales con las entidades de nueva creación.

Según Bauzá serían “provincias de primera” Aragón, Cataluña, Valencia, Granada, Extremadura, Toledo, Madrid, León Provincias Vascongadas y Galicia. Las “provincias de segunda” serían Asturias, Santander, Navarra, Soria, Cuenca, Murcia, Jaén, Málaga, Cádiz, Córdoba, La Mancha, Salamanca, Valladolid, Burgos, Segovia, Islas Baleares e Islas Canarias. Las provincias “de tercera” o subalternas serían dependientes de las de primera. El mapa de España quedaba formado por 21 provincias en total.

El principal objetivo de esta división fue establecer un reparto equilibrado de población entre las provincias, aunque fue incompatible con la igualación territorial por diferencias de las densidades de población de unos lugares a otros. La media de población era de 250.000 habitantes, con poca diferencia entre unas provincias y otras.

            El retorno de Fernando VII, ‘el deseado’, significó la derogación de toda la obra legislativa de la cortes de Cádiz y de la Constitución de 1812, la vuelta al absolutismo, al ‘Antiguo Régimen’ y a las antiguas instituciones.

Seis años después, el triunfo del pronunciamiento de Rafael de Riego restableció la Constitución en 1820, y el Gobierno liberal encarga a dos técnicos, Joaquín Bauzá y José Agustín de Larramendi, el estudio de la división provincial, que ya había sido frustrada varias veces. En marzo de 1821 se anuncia en las Cortes la presentación del proyecto de división provincial, que constaba de 47 provincias más Canarias. Todas las provincias tenían igualdad jurídica, es decir, eran independientes entre sí. También se acompañaba una división judicial y militar. El proyecto de Bauzá y Larramendi de 1821 poco tiene que ver con el proyecto del mismo Bauzá de 1812. Cambia el número de provincias, su organización jerárquica, los límites y es mucho más preciso en su descripción, con las capitales y el cálculo de la población. El proyecto se llevó a la Cámara en 1822 para su aprobación.

El proyecto no pudo llevarse a cabo por la insurrección absolutista de julio de 1822, y finalmente, por la invasión de los Cien mil hijos de San Luis en abril de 1823. En octubre de 1823, Fernando VII declaraba nulos y de ningún valor todos los actos del Gobierno durante el llamado Trienio Liberal, volviendo a regir la vieja división de intendencias.

            No fue hasta el segundo tercio del siglo XIX cuando el proyecto de división provincial de España al fin tomó forma. El gobierno formado en octubre de 1832 conservó la intención de continuar en el proyecto de división provincial y abandonar definitivamente la estructura de intendencias. El Rey Fernando VII fallece en septiembre de 1833 y la Reina Regente decide continuar con las reformas administrativas. A tal efecto, en octubre de ese año, nombra ministro de Fomento a Javier de Burgos, que sería el máximo responsable de llevar a cabo la ansiada división provincial. ”. El Consejo de Gobierno no puso ninguna objeción al plan en sí. No obstante, apoyó a instancias del Ayuntamiento de Huesca, la capitalidad de esta ciudad en detrimento de Barbastro. Esto sucedía cuatro días antes de la promulgación del célebre Decreto de 30 de noviembre de 1833, por la que se divide España administrativamente en 49 provincias.

Una vez asentada por fin una organización más racional del territorio a través de las provincias a lo largo del XIX y con su mapa definitivo dibujado, llegó el turno de las regiones a lo largo del siglo XX. La España contemporánea se ha caracterizado por una “pugna” entre el centralismo y el regionalismo/nacionalismo.

            Durante el sexenio democrático, se produjo ‘la rebelión cantonal’ en la I república tuvo lugar durante la Primera República Española entre julio de 1873 y enero de 1874. Protagonizado por los republicanos federales ‘intransigentes’, precipitaron instaurar inmediatamente la República Federal de abajo arriba sin esperar a que las Cortes Constituyentes elaboraran y aprobaran la nueva Constitución Federal, tal y como defendía el presidente del Poder Ejecutivo de la República Francisco Pi y Margall, apoyado por los sectores ‘centrista’ y ‘moderado’ del Partido Republicano Federal. Dimitió y le sustituyó el gobierno presidido por el «moderado» Nicolás Salmerón no dudó en emplear al ejército dirigido por los generales Arsenio Martínez Campos y Manuel Pavía para aplastar la rebelión, política que acentuó el siguiente gobierno del también «moderado» Emilio Castelar. La rebelión únicamente buscaba reformar la estructura del estado, sin querer en ningún momento romper la unidad de España, como parte de la `pugna regionalismo/nacionalismo centralista’.  El golpe de Pavía que puso fin a la República federal dando paso a la dictadura de Serrano.

            El primer proyecto de organización territorial del siglo XX fue el de Antonio Maura, en 1907. Fue objeto de una larga discusión en las Cortes, sobre todo en el asunto de la mancomunación de Diputaciones (y de provincias). La mancomunación era voluntaria, a unos -grupos catalanistas- les pareció insuficiente, y a otros, les pareció una imposición catalana al resto del Estado, así la posibilidad de formar mancomunidades fue bloqueada en las Cortes hasta que se aprobó en diciembre de 1913, por el gobierno de Eduardo Dato. La de Cataluña fue la única mancomunidad que se estableció, en 1914. No se hubo consenso en la aplicación de las mancomunidades ni en Galicia ni en Valencia -por la oposición de Alicante-, lo que supuso un triunfo del provincialismo. Otras mancomunidades se debatieron, pero sin llegar a más, como el caso de Aragón o de la Alta Andalucía.

            Con la llegada de la dictadura de Primo de Rivera que disolvió la mancomunidad de Cataluña en julio de 1925, optó por el fortalecimiento de la provincia, promulgando un Estatuto provincial, que configuraba a la provincia como entidad local, aparte de ser la circunscripción electoral y regionalización natural basada en parámetros naturales de relieve, clima y otros factores y daba alternativas a las regiones históricas. Estas regiones naturales eran: la meseta norte (cuenca del Duero), la meseta sur (las actuales Castilla-La Mancha, Extremadura y Madrid), la región andaluza, la región gallega, la cantábrica (provincias de Oviedo, Santander, Vizcaya y Guipúzcoa), la aragonesa (cuenca del Ebro, esto es, Álava, Aragón, Lérida, Logroño y Navarra); la región levantina (actuales Comunidad Valenciana y Murcia), y la región catalana (provincias de Barcelona, Gerona y Tarragona).

            Durante la Segunda República cuando se reactivan los regionalismos y se cuestiona nuevamente la organización provincial. Durante este periodo, hubo una diversidad de actitudes. Oscilaron desde las posiciones más unitarias, hasta las federales, pasando por las autonomistas. Muchos regionalistas lo eran sólo por el hecho de la insatisfacción que generaban las provincias. La Constitución de 1931 no implantaba una estructura regionalizada, pero posibilitaba la formación de regiones autónomas, como una vía intermedia entre el Estado federal y el unitario. Esto vendría a ser un precedente de las Comunidades Autónomas actuales.

            La normativa regionalista republicana se creó para satisfacer las reivindicaciones catalanistas, el hecho regional fue generalizándose a toda España. De hecho, había una disposición constitucional que requería la existencia de regiones en todo el Estado. Así, el Tribunal de Garantías requería un miembro de cada región. Las 50 provincias se agrupaban en 15 regiones, las mismas que figuraban en el decreto de 1833.

            El Estatuto de Autonomía para Cataluña fue sometido a referéndum antes de la aprobación de la Constitución de 1931, y una vez adaptado a ésta, se aprobó en septiembre de 1932. En el caso del Estatuto vasco, Navarra se desligó de este proceso por decisión de la mayoría de los ayuntamientos. Las provincias Vascongadas ratificaron su Estatuto en 1933. Sin embargo  con el cambio de  gobierno, la CEDA paralizó el proceso autonómico, se retomó con el próximo cambio, y Galicia plebiscitó afirmativamente su proyecto autonómico en junio de 1936. Otras regiones no pudieron refrendarlas por la situación de guerra civil. Desde 1933, el estatuto para Andalucía estaba en discusión y en mayo de 1936, se elaboró un estatuto para Aragón. Estos Estatutos preveían una organización territorial alternativa a la provincia.

            La derrota republicana supuso la vuelta al viejo esquema administrativo de provincias y diputaciones. En el caso de las regiones durante la dictadura franquista, nos encontramos con una división que ni siquiera tiene una significación administrativa. El papel de las culturas territoriales subnacionales o subestatales dentro del discurso del franquismo, así como la función instrumental de los discursos territoriales de geometría múltiple (regionalismo, provincialismo, pero también localismos varios)  se creó una imagen para la articulación del nacionalismo franquista, eso sí, mediante un centralismo férreo. Así pues esas identidades también jugaron un papel, con una intensidad y visibilidad variables y cambiantes, dentro de la propaganda cultural y simbólica del franquismo. Las regiones no desaparecieron como referente de identificación espacial en la cultura franquista, sino que fueron constantemente invocadas y aludidas por la propaganda turística y cultural del régimen, aparecían en los libros de texto escolares y en las guías de turismo.

Frente a la visión fenomenológica del regionalismo, prevaleció la visión teleológica, única perspectiva apta para el régimen y manejable por su élite modernizadora. El debate giró, pues, en torno a la «región funcional», eran las regiones de: Andalucía, Murcia, Extremadura, Valencia, Castilla la Vieja, castilla la Nueva, Aragón, Navarra, Cataluña, vascongadas, Asturias, León, Galicia, y los archipiélagos de canarias y Baleares, un total de quince regiones y cincuenta provincias; y las ciudades de Ceuta y melilla.

            Con la muerte de Franco, el final de la dictadura y el inicio de la transición a la democracia, se inicia en España un nuevo proceso de organización territorial, la denominada España de las autonomías. Es entre 1977 y 1983 cuando se configura el actual mapa autonómico en España. Y lo hace con una clara base provincial. La Constitución española de 1978 se abstuvo de establecer un mapa regional de España, ordenando la instauración de Comunidades autónomas en todos los territorios que la integran.

            Con la Constitución de 1978, se plantearon varias opciones para la ordenación del territorio nacional como fueron la federal, la descentralización administrativa y la autonomía política, sin embargo, el nuevo Estado democrático de Derecho se inclinó por la opción de la autonomía política, siguiendo la doctrina que planteó Manuel Clavero Arévalo, este sostenía que las autonomías no debían de ser un recurso para solucionar el problema del ¿regionalismo’, sino una forma de construir un estado más eficaz mediante la distribución territorial del poder.

            La Constitución define en el Título Preliminar art. 2 ‘la indisoluble unidad de la Nación Española’ a la vez que concibe a España como nación de Naciones y reconoce el ‘derecho de Autonomía’.

            Por otro lado, el Capítulo I del Título VIII establece los principios generales de la Ordenación territorial del Estado español, en municipios, en provincias y en Comunidades Autónomas, haciendo referencia al equilibrio económico y justo entre las diversas partes del territorio español. En el Capítulo II del  mismo título, defines las competencias y los caracteres de los municipios, mancomunidades y provincias. Y en el Capítulo III hace lo propio con las Comunidades Autónomas.

            Este ha sido el camino que nos ha llevado hasta hoy, a partir de este punto, que analizar en un próximo artículo las peculiaridades, las diferentes sensibilidades y las consecuencias que ha arrastrado este proceso. Y sobre todo las posibles expectativas que se abren al respecto. Siendo fundamental para crear un ámbito de convivencia depurado y sostenible que nos haga avanzar com un estado desarrollado. 

Bibliografía

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Cámara, V. G.  La Organización territorial de España. Una reflexión sobre el Estado de la cuestión y claves para la reforma constitucional. Derecho político. 2018.

Constitución Española. Boletín oficial del estado, 29 de diciembre de 1978, num. 311, pp. 29313 a 29424.

Floristán, A. España, país de contrastes geométricos naturales. Madrid. Síntesis 1988.

Instituto Geográfico Nacional (IGN). www.ign.es

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